[제5화 8회]

화물자동차운수사업법(이하 화운법)의 근본 취지는 ‘사업자가 화물차량을 직접 매입, 근로자인 운전기사까지 직고용해 직접 운영을 기본으로 하는 것’이다. 따라서 화운법은 법이 의도한 취지대로 ‘회사가 직영’하면 최고의 법이 되는 셈이다. 하지만 입법 후 1970년대부터 법 취지의 기본인 ‘직영운영’은 지입제(위·수탁 제도)형태로 전환, 육상운송 물류시장 왜곡을 가속화했다.

이렇게 운송서비스는 직영에서 지입제로 전환된 부분에서 법 개정 없이 지입제를 인정하는 일부 법 개정으로 지입제의 묵시적 인정하고, 소위 위·수탁 제도로 지금의 지입제도를 허용했다. 이에 따라 화운법은 현재까지 ‘위·수탁 계약’ 또는 ‘현물출자’의 개념으로 쉬쉬하며 유지되고 있다.

이에 따라 국내 운수사업은 1990년대 90% 이상이 이미 지입제로 운영되고 있다. 심지어 국내 대표 물류기업인 대한통운마저도 1990년대 지입제로 운영방식을 전환했으며, 2002년까지 화운법 제11조의 ‘명의이용 금지’항목에 따라 운수사업자는 ‘타인의 명의를 빌어 사업 할 수 없다’는 규제가 존재하다 삭제되기도 했다. 

문제는 현재도 화물자동차 운송사업의 99%가 지입제로 운영되고 있지만 법령에선 ‘지입’이라는 단어를 찾을 수 없으며, 사용하지도 못한다는 점이다. 사실 화운법 조문 어느 한 귀퉁이라도 “화물자동차 운수사업은 타인의 차량을 지입해 운영할 수 있다” 또는 “위수탁 계약에 따라 지입을 허용 한다”는 한 문장만 개정했어도 화운법은 물류현실에 맞게 운용될 수 있을 것이다. 또 이렇게 됐더라면 차량운영 및 허가를 부여하고 관리하는 행정 관련 일선 담당 공무원들과 운송사업자, 지입차주들 역시 법에 근거한 지입제를 통해 모두 법을 준수할 수 있는 여건이 마련될 수 있을 것이다. 이번 이야기는 화물자동차 운수사업에서 화운법과 물류현실의 괴리(지입제 불인정)로 어떤 부분에서 행정처리 과정의 문제가 일어나는지 알아봤다. 

화운법 개정 없어, 물류현장 및 행정처리 수많은 문제 발생 계속돼

화물자동차를 이용한 운수사업 관련 행정 업무는 정부(국토교통부)가 특별시, 광역시도에 위임 했지만 지자체 시행이후 또 다시 전국 시, 군, 구로 허가업무 일부를 재위임 했다. 하지만 운수사업의 직영 운영과 지입제라는 근본적인 법 개정 없이 물류현실을 반영한다는 명목으로 잦은 법 일부를 개정하면서 법규는 모호해져 왔다. 여기다 행정업무를 위임받은 하위 정부기관은 화운법 해석과 판단을 제각기 달리해 수많은 문제를 일으키고 있다.
 
통상 화운법에 대한 행정업무는 자동차관리법과 연동해 처리한다. 이때 화운법에 의한 행정 담당공무원들은 화운법에 없는 부분을 민원처리 관련 법률과 행정 절차법에 따라 처리한다. 이렇게 일반 행정 담당자는 수시로 각종 업무관련 보직을 이동하면서 관련법의 낮은 이해와 전문성 결여로 해당업무에서 각종 문제를 발생시킨다. 이뿐만이 아니다. 정부는 위임한 행정업무 담당 하위기관에 처리 지침을 만들어 주면서 모호해진 법의 정확한 해석을 할 수 있는 지침을 줘야 하지만 이마저 없어 하위 기관들의 업무 혼선을 일으키는 나비효과를 가져오기도 한다.

이렇게 원칙 없는 행정업무는 담당 공무원들에게 각자 다른 판단을 하게 할뿐 아니라 수많은 불법들을 양산시키곤 한다. 이런 불법들은 대부분 행정기관의 과실로 제도의 허점을 이용한 사업자의 편법이 대다수 다. 
  
그럼 화물자동차운수사업과 자동차관리법에 대해 살펴보자.

화물자동차 운수사업은 차량 등록이 필수적이며, 자동차관리법 적용 역시 필수적이다. 화물차 행정업무는 화물자동차 운수사업의 인허가, 그리고 차량 이전등록, 사업권 포함 양도&양수, 변경등록, 대·폐차등 다양한 관련 업무로 이루어져 있다. 이때 자가용과 영업용차량의 등록은 별개로 구분해 처리된다. 우선 화물차량의 경우 차량 이전등록과 사업권(영업용 번호판)포함 이전등록으로 나뉜다. 차량 등록 시에는 등록원부에 이전 등록과 명의이전 등록으로 기록된다. 하지만 관련 업무부서에 장기근속하지 않았거나 전문지식이 없으면 관련 업무 내용을 구분하기 어렵다. 특히 차량 인허가 담당 부서도 차량등록 내용만으로는 허가권을 포함해 이전된 건지? 차량만 이전한 것인지 조차 구분하기 어려운 게 일선 행정처리 현실이다. 

모든 영업용 화물차량은 자신의 번호가 어느 지역에서 생성되고, 어디서 이전되어 온 것인지 등록원부로 판별할 수 있어야 하지만 운송사업의 전부를 이전(본점 이전)시 번호 없이 이전되고, 별도 영업용 번호에 신차를 출고해 등록하면 차량 등록원부에 이전이란 기록 없이 신규로 등록표기 되면서 어디서 이전 온 것인지? 이전 과정을 알 수 없다. 보통 불법으로 생성된 번호들에 대해 등록원부 상 불법사실 추적을 피하기 위해 이런 방법들이 사용되기도 한다. 

한편 자동차관리법은 차량 매매계약서(매도용 인감증명 등)에 의해 등록과정을 거치게 된다. 이때 화물자동차 운수사업용은 매매계약이 실거래가 아닌 무의미한 요식행위 다. 하지만 이 과정을 무조건 거친다. 사실 자동차관리법 상 허위 양도계약으로 인한 차량등록은 불법이다. 하지만 영업용 화물차 양도계약은 지입차주가 지입회사를 변경한다는 이유로 상호간 실제 상거래가 아니면서도 매매계약서를 작성, 제출해 등록하고 있다. 특히 사업권 포함 부분 양도등록(각 1대당)은 ‘공티오(차량은 없이 번호만 존재)로 번호판으로만 양도할 수 없다’는 화운법의 법조항에 따라 번호만을 양도하면서도 등록된 차량을 매각하는 계약서를 제출해 양도&양수 등록을 한다. 이 역시 실제 차량을 양도하지 않으면서 양도계약서를 제출하는 셈이다. 정부는 화운법상 경미한 업무인 대폐차에 대해 협회에 업무를 위임해 놓고 있다. 이 역시 자동차관리법과 연동되는데 이 부분에 대해서는 차후 다시 살펴보기로 하자. 

허가 일선, 제멋대로 행정처리, 업무 매뉴얼도 없어 행정오류 불가피

그럼 화물자동차 인허가 항목은 어떤 것이 있는지 살펴보자. 국가는 2004년 1월 신규허가와 증차를 제한했다. 이후 특수용도의 운송사업자에 대해 고시를 통해 신규 운수사업허가와 증차를 허용해 왔으며, 이는 화운법 시행규칙 제7조 허가 절차를 아래와 같이 명시하고 있다.

제6조(사업 허가신청)
② 제1항의 화물자동차 운송사업 허가신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부해야 한다. 이 경우 관할관청은 「전자정부법」 제36조 제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통해 법인 등기사항증명서(신청인이 법인인 경우만 해당한다)를 확인해야 한다.<개정 2016. 1. 7, 2016. 6. 30., 2018. 12. 31.>
1. 주사무소ㆍ영업소 및 화물취급소의 명칭ㆍ위치 및 규모를 적은 서류
2. 주사무소 및 영업소에 배치하는 화물자동차의 대수ㆍ종류ㆍ차명ㆍ형식ㆍ연식 및 최대 적재량을 적은 서류
3. 삭제<2015. 5. 26.>
4.별지 제2호서식의 차고지 설치 확인서
5. 화물자동차의 매매계약서ㆍ양도증명서 또는 본인이 소유자로 기재된「자동차등록규칙」 제4조 및 제27조 제1항 제2호에 따른 자동차등록증이나 자동차 제작증

제3조(화물자동차 운송사업의 허가 등)
⑦ 제1항 및 제3항 본문에 따른 화물자동차 운송사업의 허가 또는 증차(增車)를 수반하는 변경허가의 기준은 다음 각 호와 같다.<개정 2013. 3. 23., 2015. 6. 22., 2017. 3. 21., 2018. 3. 20., 2018. 4. 17., 2018. 12. 31., 2021. 4. 13.>
1. 국토교통부장관이 화물의 운송 수요를 고려하여 제6항에 따라 업종별로 고시하는 공급기준에 맞을 것

제7조(허가절차)
① 관할관청은 제6조 제1항 및 제3항에 따라 화물자동차 운송사업의 허가신청을 받았을 때에는 제6조 제2항 각 호 및 제3항의 서류가 구비되었는지 와 법 제3조 제7항 제1호에 따른 공급기준에 맞는지를 심사한 후별지 제3호서식의 화물자동차 운송사업 예비허가증을 발급하여야 한다.<개정 2012. 12. 6., 2018. 12. 31.>
② 관할관청은 제1항에 따라 화물자동차 운송사업 예비허가증을 발급하였을 때에는 신청일 부터 20일 이내에 다음 각 호의 사항을 확인한 후별지 제4호서식의 화물자동차 운송사업 허가증을 발급하여야 한다.<개정 2011. 12. 31.>

1.법 제4조각 호의 결격사유의 유무
2. 화물자동차의 등록 여부
3. 차고지 설치 여부 등제13조에 따른 허가기준에 맞는지 여부
4.법 제35조에 따른 적재물배상 책임보험 또는 공제(이하 “적재물배상보험등”이라 한다)의 가입 여부
5. 화물자동차 운전업무에 종사하는 자의 화물운송 종사자격 보유 여부
③ 관할관청은 제2항에 따라 화물자동차 운송사업 허가증을 발급하였을 때에는 그 사실을 법 제48조에 따른 협회(이하 “협회”라 한다)에 통지(전자문서에 의한 통지를 포함한다. 이하 같다)하고 별지 제5호서식의 화물자동차 운송사업 허가대장에 기록하여 관리하여야 한다.

이처럼 허가절차에 의하면 시행규칙 제6조2항의 제출서류가 법 제3조7항의 고시에 맞으면 예비허가를 끝내고, 시행규칙 제7조2항을 검토해야 한다. 하지만 대부분 담당부서는 허가업무 처리 지침내용과 시행규칙 내용까지 검토한 후 예비허가를 처리함으로서 허가기간 내에 허가하지 않고 기간을 연장해 사업허가 신청사업자들의 경우 길어지는 기간에 따른 막대 한 비용의 부담을 주고 있다. 이뿐만 아니다. ‘민원업무 처리에 관한 법 제10조(불필요한 서류 요구의 금지)① 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다’고 명시하고 있지만, 대부분 예비 허가 전 검토서류를 요구하기도 한다. 이렇게 화운법이 행정처리 과정에 명확한 업무지침이 없다 보니 관련법과 연동하면서 많은 행정 오류가 발생하고 있는 것이다.

모호한 ‘법조항’ 일선 공무원 임의로 판단, 민원인 재산상 피해

일선 행정지침은 더 큰 문제다. 정부의 지침 역시 현실을 반영하지 못한 내용이나 모호한 내용 등으로 행정업무 담당자들은 지침의 내용을 어떻게 업무 현실에 반영해야 할지? 그리고 행정지침의 취지가 무엇인지 모른 채 지침상의 내용의 모호한 문장 하나하나를 임의로 판단한다. 특히 임의 해석한 법규로 사업허가 민원인에게 과도한 자료를 요구하는가 하면 급기야 민원인에게 재산상 피해를 주기도 한다.

실제 사례는 다음과 같다. 경기도 00시의 경우 다. 화물차 담당 공무원은 운수사업 허가신청 시 필수 조건인 양수받은 자동차(자동차 등록증)들에 대해 등록 예비허가를 내줘 사업자는 차량등록을 완료했다. 하지만 등록 완료 후 ‘예비 허가차량들이 허가조건에 맞지 않는다면서 허가 할 수 없다’는 어처구니없는 사례가 발생, 현재 분쟁 중이다. 이뿐만이 아니다. 00시청 담당자는 예비허가에 대해 대폐차 금지를 공문으로 통보, ‘다른 차량으로 보완하라고 요구 한 후 대폐차 금지에 따른 번호판을 반납하라’고도 했다.

하지만 이미 등록된 있는 차량을 폐차하지 않으면 어떻게 번호를 반납 할 수 있다는 것인지? 또 대폐차 과정 없이 어떻게 기존 영업용 번호를 반납할 수 있는지? 담당 공무원은 화물차량의 대폐차 업무를 모르고, 번호 반납 행정절차 역시 어떤 과정을 거치는지 모른 채 행정업무를 처리하고 있는 것으로 추정된다. 어떻게 허가 담당 공무원이 운수사업 허가절차 및 행정절차를 모르면서 담당 업무를 처리하고 있는지 이해할 수 없는 일이다. 이렇게 화물자동차 운수사업 관련 행정업무 과정을 살펴보면 법과 시행령, 시행규칙의 모호해진 법조문 그리고 해석에 따라 모호한 지침들로 일선 행정업무 현장에서 너무 많은 혼란이 발생하고 더불어 불법이 발생하고 있다.

화운법 처벌 규정인 제67조를 보면 “제3조, 허가를 받지 아니하거나 기타 부정한 방법으로 허가받고 운수사업을 경영한 자는 2년 이하의 징역 2천 만원 이하의 벌금에 처한다”고 명시되어 있다. 이글을 읽는 독자 분들도 생각해 보라. 화물자동차 운수사업은 지입제로 이루어져 있고, 지입차주들은 개인사업자며 독자사업자 다. 이들은 과연 화운법 제3조에 따라 제대로 된 허가를 받고 운수사업에 나서고 있는 것일까? 운수사업법은 사실 직영운영을 기반으로 만들어진 법이다. 지입제 합법적 개정 없이 불법은 불가피하다. 과연 지금의 화물운송 물류사업에서 누가 합법적인 사업자일까?

다음 이야기는 화물자동차운수사업과 관련, 좀 더 세부적 모순 사항과 사례별 분석을 해 무엇이 문제인지 알아볼 계획이다. 

원고 기고자: 대한물류연구원 김현수 본부장
원고 정리: 손정우 기자.