공공기여 기준, 개발사업 자체를 막을 수도 있어

지난 4월 15일 입법예고 된 ‘물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률’ 시행령·시행규칙 일부 개정안의 공공기여 부분이 다른 개발사업과 형평성이 맞지 않고 그 기준도 모호해 반발이 예상되고 있다.

도시첨단물류단지는 도시 내 물류거점 확충을 위해 지난 2015년 5월 6일 제3차 규제개혁장관회의에서 발표한 제도로 최근 급성장한 기업과 소비자간 거래(B2C) 물류시장에 대응하여 도시 내 낙후된 물류·유통시설을 물류·유통·첨단산업 융복합 단지로 재정비하기 위해 도입됐다. 지난해 12월에 ‘물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률’을 개정하면서 도시첨단물류단지의 법적 근거가 마련됐으며 이번에 입법예고 된 개정안에서는 법률에서 위임한 사항인 도시첨단물류단지 입주시설, 공공기여(기부채납) 기준, 토지소유자 등의 동의자수 산정방법 등이 구체화됐다.

하지만 이 중 공공기여에 대한 부분이 일반물류단지를 포함한 다른 법에서 규정하고 있는 산업단지, 농공단지 등과 형평성이 맞지 않고 그 기준도 문제가 있다는 것이 업계의 설명이다.

일반물류단지, 공공기여 없이 공공시설 설치
현재 물류단지를 지정받기 위해서는 여러 가지 절차를 거쳐야 하지만 공공기여에 대한 부분은 ‘물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률’에서 특별한 기준을 정해 놓고 있지는 않다. 다만 물류단지개발지침 11조의 2(공공녹지·도로 등 공공시설의 설치)에서 공공시설에 대해서 공공녹지와 도로 등에 대한 시설물을 일정 비율로 확보해야 한다고 규정되어 있다.

하지만 도시첨단물류단지의 경우 지난해 12월 개정된 ‘물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률’에서 22조의 2(도시첨단물류단지의 지정 등)에 ‘도시첨단물류단지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 대상 부지 토지가액의 100분의 40의 범위에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 그 운영비용의 일부를 국가나 지방자치단체에 제공하여야 한다’는 조항을 근거로 시행령에서 공공기여에 대해 25%의 기준을 제시했다. 문제는 기준이 ‘물류단지개발사업의 완료일’이라는 점이다. 업계에서는 완료일을 기준으로 했을 때 그 기준이 모호하다는 의견이다. 또한 개발 사업의 완료일을 기준으로 감정평가를 하고 공공기여를 하는 경우는 일반적이지 않다는 것이 업계의 의견이어서 입법예고안이 그대로 공포되고 시행되면 논란은 불가피할 것으로 보인다.

개발 완료시점 논란 될 수 있어
업계에서는 물류단지개발사업의 개발완료일을 기준으로 감정평가액을 산정한다면 완료시점을 언제로 봐야하는 것이지 의문을 나타내고 있다. 도시첨단물류단지의 경우 일반물류단지와는 달리 토지를 개발하는 사업이 아니라 토지 및 시설을 함께 개발하는 사업이다. 또한 대상 부지가 규모가 클 경우 단계별 개발이 이루어질 수 있다는 점에서 개발완료일을 확정 할 수 없다는 설명이다.

예를 들어 개발기간이 5년인 도시첨단물류단지를 개발할 경우 공공기여 부분을 5년을 기준으로 보고 감정평가액을산정하고 기여를 했는데 개발기간이 늘어나면 추가로 공공기여를 더 해야 하는 것인지, 개발기간이 짧아지면 환급을 해주는 것인지가 논란의 대상이 된다는 설명이다.

이와 함께 사업이 시작되는 시점에서는 향후 계획 된 이익이 실현될지 확신할 수 없다는 점도 문제로 지적되고 있다. 실현 될지 안 될지 모르는 미래의 이익에 대해 감정평가 후 공공기여를 산정하는 것은 바람직하지 않다는 설명. 또한 개발이 시작되는 시점에 감정평가의 신빙성도 도마에 오를 것이라는 것이 업계 전문가들의 지적이다. 업계 관계자는 “사업이 시작되는 시점에 개발이 완료되는 시점의 감정평가액을 예측하기는 어렵고 이를 바탕으로 공공기여의 금액을 산정하면 누구도 쉽게 납득하기 어려울 것”이라고 설명했다.

일반적으로 감정평가액을 산출 할 때는 용도가 변경된 시점을 기준으로 한다는 것이 업계 관계자들의 설명이다. 업계 관계자는 “비슷한 용도의 인근 시세를 기반으로 감정평가액을 산출하고 이에 대해 공공기여 부분을 계산하는 것이 맞는 것 같다”고 설명했다. 즉 이번 도시첨단물류단지에 관련된 공공기여 부분은 일반적인 산정 방법과는 다른 형태라는 뜻이다.

공공기여 기준 높아 개발 어려울 듯
일반적으로 개발을 통해 시세차익이 발생하는 경우 ‘개발이익 환수에 관한 법률’에 따라 일정부분의 개발부담금을 국가에 환수하게 된다.

이 법률에 따르면 개발이익이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 증가분으로 정의하고 있으며 개발이익 중 법에 따라 국가가 부과·징수하는 금액을 개발부담금으로 정의하고 있다. 이번에 개정된 ‘물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률’에도 개발부담금에 대한 내용이 포함되어 있기 때문에 이미 개발을 통해 발생되는 시세차익은 개발부담금으로 처리하고 있는데 개발부담금보다 더 큰 규모의 공공기여를 통해 환수하는 것은 개발 사업자체를 힘들게 할 수도 있다고 전문가들은 지적하고 있다. 업계 관계자는 “토지를 매입해서 사업을 진행해야 하는 입장에서는 이러한 비용들은 상당한 부담이 될 것”이라며 “특히 도시첨단물류단지의 경우 용지변경 후 지가 상승이 예상되는 상황에서 몇 년 후의 감정평가액으로 공공기여를 산정하면 실제로 토지를 가지고 있는 사업자가 아니면 (사업을)진행하기 어려울 것”이라고 설명했다.

도시첨단산업단지는 없고, 도시첨단물류단지는 있는 ‘공공기여’
일각에서는 기준도 기준이지만 형평성에도 문제가 있는 것 아니냐는 의문 섞인 불만도 나오고 있다. 일반물류단지를 비롯한 산업단지, 농공단지 등도 사업부지의 용도변경으로 인해 지가 상승이 기대되지만 이들 개발 단지에는 공공기여에 대한 기준이 없는 상황이다. 녹지와 도로에 관련된 사항은 있지만 이는 일반물류단지와 유사한 기준을 가지고 있을 뿐 도시첨단물류단지와 같이 별도의 조항은 현재 없는 상태이다.

또한 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’에 따른 일반산업단지 중 도시첨단산업단지의 경우 도시첨단물류단지와 유사한 상황이어서 더욱 형평성 논란이 일어날 가능성이 크다. 물론 도시첨단물류단지와는 다르게 도시첨단산업단지는 서울을 제외한 지역에서 개발할 수 있지만 도시 내에 개발될 수 있기에 도시첨단물류단지와 같이 지가 상승이 기대된다. 하지만 도시첨단물류단지와 같이 공공기여에 대한 조항은 따로 두고 있지 않다.

도시첨단물류단지는 물류기업들은 물론이고 개발에 관련된 기업들에게 많은 관심을 받고 있다. 하지만 공공기여의 애매한 기준과 형평성으로 인해 사업이 처음부터 엇갈릴 수도 있다고 전문가들은 조언하고 있다. 업계 관계자는 “아직은 입법예고기간이다. 아직은 수정할 수 있는 시간은 충분하다. 이 기간 동안 사업자와 지정권자 모두가 인정할 만한 기준을 만들고 제시해야 할 것”이라고 조언했다.

국토부 관계자는 이와 관련해 “아직 입법예고기간이고 문제가 있다면 충분히 검토하겠다”고 설명했다.

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